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稅流涌動:是轉讓還是收回土地,武漢市人民政府、湖北省人民政府成了被告

武漢萬噸冷儲物流有限公司與武漢市人民政府、湖北省人民政府一審行政裁定書

發布日期:2017-12-28

湖北省武漢市中級人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)鄂01行初168號

原告武漢萬噸冷儲物流有限公司,住所地武漢市武昌區徐東一路**。

法定代表人譚壘,董事長。

委托訴訟代理人吳克紅,武漢萬噸冷儲物流有限公司職工。

委托訴訟代理人鄭偉男,湖北得偉君尚律師事務所律師。

被告武漢市人民政府,住所地武漢市沿江大道**。

法定代表人萬勇,市長。

委托訴訟代理人高十平,武漢市國土資源和規劃局交易中心副主任。

委托訴訟代理人蘇謹,湖北卓勝律師事務所律師。

被告湖北省人民政府,住,住所地武漢市武昌區洪山路**/div>

法定代表人王曉東,省長。

委托訴訟代理人朱紅星,湖北省人民政府法制辦工作人員。

委托訴訟代理人王豫欣,湖北省人民政府法制辦工作人員。

原告武漢萬噸冷儲物流有限公司(以下簡稱萬噸冷儲公司)訴被告武漢市人民政府(以下簡稱市政府)、被告湖北省人民政府(以下簡稱省政府)履行法定職責及行政復議一案,向本院提起行政訴訟。本院于2017年3月7日立案后,向二被告送達了起訴狀副本、應訴通知書及其他材料。本院依法組成合議庭,于2017年6月7日公開開庭審理了本案。原告萬噸冷儲公司的委托訴訟代理人吳克紅、鄭偉男,被告市政府的委托訴訟代理人高十平、蘇謹,被告省政府的委托訴訟代理人朱紅星、王豫欣到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原告萬噸冷儲公司訴稱:2009年,市政府為“向辛亥革命100周年獻禮”發起“武漢大道綜合改造工程”重點項目,并專門設立武漢大道綜合改造現場指揮部臨時機構。市政府辦公廳于2009年9月14日發文《關于明確武漢大道綜合改造工程拆遷工作任務的通知》,將原告2004年11月29日以出讓方式取得、尚未到期的國有土地使用權(證號:武國用(2008)第60號)列為由市城投公司收儲(用地編號C-51)。2009-2011年間,市政府以武漢大道綜合改造現場指揮部名義連續向原告發出7份《督辦單/任務通知單》強制性要求原告自行停業拆遷。原告依照市政府的上述文件決定停產停業、清退賠償租戶、遷移設備并綠化土地,書面同意武漢市國土資源和規劃局(以下簡稱市國土局)于2015年10月27日將該地塊掛牌出讓(地(地塊編號是P(2015)**武漢昌聯地產有限公司。原告的土地使用權證書于2016年7月15日被土地登記機關依據出讓合同“核減80815.27平方米”。武漢昌聯地產有限公司按照掛牌文件的要求與原告簽訂了《國有建設用地使用權轉讓補償合同》并向原告支付了補償金。原告因納稅申報的需要,于2016年9月22日向市政府發出公函,要求按照市政府辦公廳《關于規范收回國有土地使用權事宜的通知》(武政辦[2011]137號)文件的要求,向原告制發明確標注“收回國有土地使用權”的正式文件(例如《武漢市人民政府土地權屬處理通知單》或者《市政府同意收回國有土地使用權批復》)。市政府超過60天不予回復,原告遂于2016年11月28日向省政府申請復議。市政府于2016年12月6日土地使用權并平整土地,然后以凈地方式出讓給第三方,設立新的國有建設用地使用權。“委托交易”毛地出讓方式是在原國有建設用地使用權人同意的情況下不經政府拆遷即由市政府先行出讓第三方,再由第三方按出讓成交價的50%向原土地使用權人支付拆遷補償款,由第三方自行拆除建筑物、平整土地。在“委托交易(毛地出讓)”方式中政府收回土地使用權與出讓土地使用權兩個行為合并同時完成,拆遷資金在政府財政預算外坐支(國庫只收到50%地價款,另50%地價款已被用于拆遷補償支出)。“委托交易出讓土地”與“轉讓土地”是兩種完全不同的法律關系。前者是“設立”國有建設用地使用權的法律行為,后者是“變更”國有建設用地使用權所有人的法律行為。原告認為,可以從6個特征予以區分識別本案交易不屬于“轉讓土地”:

1、交易的委托人不同委托土地交易中心“轉讓土地”的委托人是原土地使用權人(原告)。本案出讓土地的委托人是市國土局,原告未與土地交易中心簽訂《委托協議》。

2、合同賣方的主體不同在“轉讓土地”交易中原土地使用權人(原告)作為唯一賣方與買方簽署《國有建設用地使用權轉讓合同》,市國土局無權參與。在“出讓土地”交易中市國土局是唯一賣方與買方簽署《國有建設用地使用權出讓合同》。本案由市國土局于2016年6月30日與武漢昌聯地產有限公司簽署了編號為WH-2016-B129號的《國有建設用地使用權出讓合同》。“委托交易”是市政府土地出讓方式的一種,其法律性質是市政府在收回土地使用權的同時向第三方出讓。本案不存在原告徑向第三方轉讓土地使用權的法律事實。根據《武漢市國土資源和規劃局行政權力和政務服務清單》,市政府出讓中心城區國有建設用地使用權方式有三種:“委托交易項目”(國有建設用地毛地出讓)、“儲備項目”(國有建設用地凈地出讓)、“城中村綜合改造項目”(農用地征收、轉用并出讓)。原告則未與武漢昌聯地產有限公司簽署《國有建設用地使用權轉讓合同》。

3、土地使用權用途是否改變。“轉讓土地”不得改變土地用途,要改變用途則必需通過“出讓土地”程序。本案原告土地用途為“倉儲、其他商服”,在被市國土局出讓給武漢昌聯地產有限公司后用途改變為“住宅、商服、公園綠地”。

4、土地使用權年限的計算方式不同。“轉讓土地”交易中買方的土地使用權年限是原土地使用權年限的剩余(從2004年11月29日起始計算,終止日期為倉儲2054年11月29日、其他商服2044年11月29日),而本案武漢昌聯地產有限公司的土地使用權年限從2016年6月30日起始重新計算“住宅70年、商服40年”(終止日期為商服2056年6月29日、住宅2086年6月29日、公園綠地2066年6月29日)。

5、價款支付方式與來源性質不同。“轉讓土地”的總地價款由買方全部支付給原土地使用權人(原告),與政府財政收支無關。而本案第三方支付的總地價款346960萬元中50%由市政府收入國庫(土地收益)、50%由原告收取(拆遷補償款),實質是市政府在財政預算體系之外坐支50%賣地收入以逃避財政預算控制、跳過土地收儲程序,原告的收入來源實質屬于財政資金。

6、原土地使用權是否存續。原告的土地使用權滅失依據不同“轉讓土地”由登記機關辦理轉移登記“變更”土地所有權人,買方的權利來源于舊的土地使用權利的存續。而本案舊土地使用權利被登記機關依據市政府與武漢昌聯地產有限公司簽訂的《國有建設用地使用權出讓合同》核減即注銷80815.27平方米,舊的土地使用權利歸于消滅,武漢昌聯地產有限公司的土地使用權利來源于“設立”新的國有建設用地使用權。市政府在給原告的復函中以“沒有實施土地儲備”為由認為本案“不存在收回國有土地使用權”,與“委托交易”的出讓性質相矛盾:市政府在同一地塊上未經收回原國有建設用地使用權程序。即重新設立國有建設用地使用權(出讓)構成非法。

省政府在鄂政復決[2017]9號《駁回行政復議申請決定書》(以下簡稱9號《復議決定》)中認定為“委托交易”的性質是“轉讓”,認定事實不清;二、土地交易的法律性質應以登記機關的登記為準。市政府雖然以格式合同的方式混淆使用“轉讓”一詞,但并不能改變交易的法律性質原告土地使用權的“委托交易”發生過程。2015年9月22日原告向市國土局提交《申請報告》,同意以掛牌方式由市國土局出讓給第三方。后者以武告字(2015)14號公告掛牌出讓,地塊編,地塊編號P(2015)**346960萬元(約定50%地價為政府土地收益,繳入國庫;50%地價為拆遷補償款,支付給原告)。2015年10月27日,原告與該地塊競得人武漢聯投置業有限公司簽署《國有建設用地使用權轉讓補償合同》,約定由武漢聯投置業有限公司向原告支付補償款173480萬元。該地塊競得人(后變更為武漢昌聯地產有限公司)在分別向原告付清補償款173480萬元、向土地交易中心付清政府收益173480萬元后,于2016年6月30日與市國土局簽署WH-2016-B129號《國有建設用地使用權出讓合同》,總地價346960萬元。不動產登記機關依據該《出讓合同》于2016年7月15日核減了原告土地使用權面積,同時為武漢昌聯地產有限公司辦理了國有建設用地使用權設立登記(亦稱“初始登記”)。省政府以原告簽署的《國有建設用地使用權轉讓補償合同》、《土地轉讓補償價款繳清證明》為證據,認定本案土地交易的性質是“土地使用權轉讓”。原告認為:原告簽署的《國有建設用地使用權轉讓補償合同》、《土地轉讓補償價款繳清證明》是市國土局擬制的格式文書,文書中故意錯誤使用“轉讓”一詞,甚至故意錯誤描述為“轉讓土地使用權”給第三方,對審判人員判斷“委托交易出讓”的法律屬性足以造成迷惑。但是,“不改變土地用途的轉讓”和“土地出讓”是不相容的兩種并列法律關系,在同一交易中不能并存;即對同一地塊、同一受讓人,不可能既存在與市國土局的出讓法律關系,又存在與原告之間的轉讓法律關系。當合同字面語義與不動產權利登記機關的登記等其他證據相互排斥時,土地交易的法律性質應當以登記機關的登記證據為判斷依據。在本案中沒有不動產權登記機關辦理土地使用權所有權人變更登記。“交易地”與“儲備地”并列從屬于政府出讓土地的兩種方式,而政府在出讓土地(設立新的國有建設用地使用權)之前必需先收回舊土地使用權并消滅。市政府以“沒有實施土地儲備”為由,否認收回土地使用權的法律事實存在,意味著市政府在P(2015)103號地塊上先后兩次重復設立國有建設用地使用權利,構成非法;三、原告的土地使用權的喪失原因是市政府主導的行政征收行為,而不是原告的自主處置市場行為。市政府下屬辦公廳2009年發出的《關于明確武漢大道綜合改造工程拆遷工作任務的通知》等書面證據證明,原告停業、拆遷和喪失未到期的土地使用權的原因是市政府的行政征收(即滅失原告土地使用權)、向第三人出讓(即設立新的國有建設用地使用權),而非原告自主處置財產的市場行為。上述行為屬于市政府對《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第(五)項“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”情形對原告作出的行政征收行為,依法應當作出房屋征收決定”。但因發生于2011年條例頒布之前,故市政府制作的文件《通知書》、《督辦單/任務通知單》等形式不符合“房屋征收決定”的形式要求。2011年市政府辦公廳發文對文件形式進行了規范(規定:由市政府批復市國土局出具《收回國有土地使用權決定書》)。由于該征收最終完成時間是2016年6月30日,故原告發函請求市政府按武政辦發[2011]137號文件的要求補發正式文書是合理要求。市政府復函“委托交易是原告的自愿選擇”、省政府復議認定“地塊流轉……不是通過政府部門主導的……”,把政府的強制性行政征收性質混淆為原告的自愿市場交易行為,與事實嚴重不符。由此可見,被告市政府未在60天期限內作出書面回復違法;在行政復議受理后向原告復函否認在“委托交易”中政府收回原告土地使用權的事實,認定事實不清。被告省政府將本案的“委托交易”(毛地掛牌交易)混淆為“轉讓土地”,認定事實不清。被告市政府收回原告的土地使用權已經形成既成事實,只是出具行政文書不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條、第十三條的要求造成法律關系含混不清。被告市政府為明確土地使用權收回的法律關系作出了武政辦[2011]137號文件規范,則被告就應當以身作則遵守規范,對2011年發文以前發起收回程序但在2011年以后才完成的歷史遺留項目應當補正正式文書,明示“收回國有土地使用權”。綜上,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、第十六條、第二十六條,請求:一、撤銷省政府作出的9號《復議決定》;二、確認省政府認定“原告與武漢昌聯地產有限公司之間存在土地轉讓關系”違法;三、確認市政府未在法定期限內就是否應出具《收回國有土地使用權批復》回復原告違法;四、判令市政府限期向原告出具注明“收回國有土地使用權”的合規范正式文件。經本院釋明后,原告自愿變更訴訟請求并明確為:一、撤銷省政府作出的9號《復議決定》;二、判令市政府限期向原告出具注明“收回國有土地使用權”的合規范正式文件。

被告市政府答辯稱:一、原告向武漢市土地交易中心申請對案涉地塊按照委托交易方式予以交易的行為符合相關法律規定,在該委托交易行為合法有效的情況下,原告又要求市政府對同一地塊按照國有土地收回程序出具收回國有土地使用權文件,于法無據。原告經其董事會決議同意,于2011年3月30日向武漢市土地交易中心提交《土地交易申請書》及《土地交易申請表》,明確希望將其名下位于徐東一路6號的案涉地塊委托該中心辦理交易手續,采取掛牌方式公開實施交易,并承諾按照該中心的交易程序和規則交易,按照其提交的《土地轉讓補償合同》向土地受讓人直接收取轉讓補償費用。基于原告的上述申請,武漢市土地交易中心按照《武漢市土地交易管理辦法》關于委托交易的相關規定辦理了案涉地塊的交易手續,后經市國土局依法掛牌程序,由武漢昌聯地產有限公司成功競得案涉地塊,并于2015年12月3日簽訂《國有建設用地使用權成交確認書》,此后,根據掛牌文件的要求及原告的申請,該競得人與原告于2015年10月27日簽訂《國有建設用地使用權轉讓補償合同》,并于2016年4月6日向原告支付全部土地轉讓補償價款,原告同意武漢聯投置業有限公司(武漢昌聯地產有限公司)辦理土地權屬變更登記手續。原告在向土地競得人交付土地并取得轉讓補償收益后,又否認其申請土地轉讓交易的性質,認為應該按照收回國有建設用地使用權辦理交易手續,顯然缺乏法律依據;二、根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規定,市政府并不負有為涉案地塊出具收回國有土地使用權文件的法定義務。對于符合國有土地使用權收回情形,土地主管部門有權選擇以收回的方式進行土地利用,但并非強制土地主管部門必須收回。啟動收回國有土地使用權程序應以土地主管部門的申報為條件,而市政府在未收到市國土局提交收回涉案地塊申報材料的情況下,無法批準收回涉案地塊使用權。故此,市政府為原告出具收回國有土地使用權文件缺乏法律依據;三、武漢昌聯地產有限公司已經對涉案地塊享有合法權益,原告向市政府提出收回的標的不復存在,無法實施目前,經合法土地競買程序,武漢昌聯地產有限公司已經對案涉地塊享有合法權益,基于該客觀事實,原告向市政府提出收回的標的不復存在,無法實施。四、市政府于2016年12月6日向原告送達的《關于對<萬噸冷儲物流有限公司提請出具同意收回國有土地使用權的批復的函>回復》,未侵害其合法權益,未違反法律規定,當屬合法有效。綜上所述,市政府于2016年12月6日向被答辯人送達的回函符合法律規定,原告要求市政府出具收回國有土地使用權文件缺乏事實及法律依據,懇請貴院查明本案事實,依法駁回原告的訴訟請求。

被告省政府答辯稱:一、省政府作出9號《復議決定》依據正確,程序合法。省政府于2016年11月28日收到原告提出的行政復議申請后依法予以受理,并于2016年11月29日分別向原告和市政府發出鄂政復函[2016]274號《行政復議受理通知書》和鄂政復[2016]140號《行政復議答復通知書》。市政府按照答復通知的要求,于2016年12月8日向其提交了《行政復議答復書》。經審查,省政府根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第一項的規定,于2017年1月22日作出9號《復議決定》。1月23日,省政府通過EMS郵政特快專遞形式將該駁回決定送達給原告。2017年2月8日,郵政快遞稱無該用戶退回省政府。省政府收到退回件即與原告聯系,原告于2月16日簽收該復議決定書。故,省政府作出9號《復議決定》程序合法,請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求。對行政行為的合法性,由市政府負責答辯與舉證;二、關于原告的訴訟請求中要求確認省政府認定“原告與武漢昌聯地產有限公司之間存在土地轉讓關系”違法的問題。省政府認為,該項訴訟請求屬于省政府在作出的行政復議決定中對有關事實的認定,不是獨立的具體行政行為,因此無獨立的訴訟利益,其行政法律效力由該行政復議決定書所吸收、覆蓋。原告對該事實認定單獨提起訴訟,不符合行政訴訟法的規定,對該訴訟請求,應予駁回。綜上所述,省政府作出9號《復議決定》事實清楚,證據確鑿,依據正確,程序合法,請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求。

本院認為,首先,根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定“有下列情形之一的,由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準,可以收回國有土地使用權:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規劃進行舊城區改建,需要調整使用土地的;(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿,土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的;(四)因單位撤銷、遷移等原因,停止使用原劃撥國有土地的;(五)公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的”。由此可見,收回國有土地使用權是在符合上述五項規定的情形下,由有關人民政府土地行政主管部門先行向原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府提出收回申請,原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府審查后再向土地行政主管部門作出同意收回國有土地使用權的批復。需要注意的是,原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府向土地行政主管部門作出同意收回國有土地使用權的批復行為屬于內部審批行為,不屬于人民法院司法審查范圍。

其次,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第(三)項的規定,原告提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。本案中,原告萬噸冷儲公司于2016年9月20日直接向被告市政府提出出具同意收回國有土地使用權批復函件的申請,在被告市政府不回復的情況下又于同年11月25日向被告省政府提出行政復議。行政復議期間,被告市政府向原告作出《關于對<萬噸冷儲物流有限公司提請出具同意收回國有土地使用權的批復的函>回復》。最終,被告省政府作出了駁回行政復議申請的決定。從上述行為可以看出,原告直接向被告市政府提出出具收回國有土地使用權的函的申請行為沒有事實和法律依據,不符合法定起訴條件。所以,原告對于由原行政行為產生的后續省政府復議行為的起訴亦不符合法定起訴條件。

綜上所述,根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第(三)項,《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第(一)項及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第六十三條第一款第(二)項、第二款之規定,裁定如下:

駁回原告武漢萬噸冷儲物流有限公司的起訴。

如不服本裁定,可在裁定書送達之日起十日內,向本院遞交上訴狀,并按對方當事人的人數提出副本,上訴于湖北省高級人民法院。

審 判 長  朱金梅

人民陪審員  顏冬萍

人民陪審員  翁 幸

二〇一七年八月九日

書 記 員  花小敏



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